La Superintendencia de Bancos de la República Dominicana regula la idoneidad de los accionistas bancarios mediante el “Instructivo de Evaluación de Idoneidad de Accionistas, Miembros del Consejo, Alta Gerencia, Personal Clave y Personal General” publicado mediante la Circular SIB: No. 010/171.
Este instructivo exige evaluaciones anuales a todos los accionistas de las entidades bancarias, tanto los significativos (aquellos con participación superior al 3%) como a cualquier accionista minoritario dueño de una única acción. Asimismo, exige a los accionistas la presentación de documentación que demuestre la integridad, solvencia financiera (para los significativos) y legalidad. Este marco asegura que los accionistas cuenten con recursos de origen lícito y que estén alineados con los principios del sistema financiero.
Aunque esta normativa fue un avance importante en su momento, su aplicación uniforme carece de la diferenciación basada en el nivel de riesgo. Esto genera ineficiencias administrativas -particularmente en la evaluación de accionistas minoritarios (agravado en aquellas entidades con un alto número de accionistas minoritarios (+750 accionistas minoritarios2)-, subutiliza los recursos de los bancos que podrían enfocarse en riesgos de mayor impacto y genera una experiencia burocrática al accionista.
Gestión basada en riesgos: un enfoque proporcional
La Supervisión Basada en Riesgos (SBR)3 es una metodología que prioriza los recursos regulatorios según el nivel de riesgo inherente a cada sujeto supervisado.
En el contexto de los accionistas bancarios, el cambio de enfoque basado en riesgos por parte de las entidades de intermediación financiera permitiría diferenciar entre aquellos accionistas con un potencial significativo de afectar la estabilidad financiera y aquellos con un impacto marginal y/o inexistente. La implementación del enfoque basado en riesgos ofrecería los siguientes beneficios:
- Eficiencia operativa: Optimización del uso de recursos, tanto del banco como del regulador, al concentrarse en los casos de mayor riesgo.
- Mitigación de riesgos: Facilitará la identificación temprana de amenazas reputacionales y financieras, al priorizar los casos que potencialmente representarían más riesgos.
- Caso por caso: Ajuste de las medidas a las características específicas de cada accionista; pues si vemos el universo de accionistas, hay bastantes consideraciones que se suscitan: accionistas con alto porcentaje accionario y muy bajo porcentaje, accionistas como personas físicas y personas jurídicas, accionistas nacionales y extranjeros e incluso accionistas fallecidos y quienes cotizan en bolsa.
- Facilitaría la inversión extranjera en el sector bancario: El enfoque basado en riesgos en la evaluación de accionistas no solo fortalece la supervisión financiera, sino que también crea un entorno más accesible y atractivo para los inversores extranjeros. Al introducir procesos simplificados, transparentes y proporcionados, se reducen las barreras de entrada y se promueve un flujo de inversión extranjera que impulsa la competitividad y el crecimiento del sistema bancario local. Este enfoque resulta atractivo para los inversores extranjeros pues estarán más dispuestos a participar si perciben que las reglas son claras, justas y acordes al nivel de riesgo real y alineados con prácticas internacionales.
Como analogía, un ejemplo de éxito de la aplicación de este enfoque recientemente implementado en el país, bajo la normativa y procesos de debida diligencia aplicada a los clientes bancarios, evidencia que los controles ya varían según el riesgo percibido de cada cliente. (*) Los clientes de alto riesgo, como personas políticamente expuestas, son objeto de revisiones exhaustivas y más frecuentes, mientras que los clientes de bajo riesgo enfrentan controles más simples y con menor periodicidad. Esto no solo ha sido un cambio favorable percibido por los clientes bajo riesgo, sino que también por los bancos y regulador, pues se asigna el personal y recursos donde se necesita priorizar.
Proporcionalidad en la supervisión: ejemplos internacionales
La implementación del principio de proporcionalidad en la supervisión de accionistas bancarios está respaldada por marcos regulatorios de países líderes como la Unión Europea, Estados Unidos, Reino Unido e incluso varias naciones de América Latina:
● Unión Europea: Directiva de Requisitos de Capital (CRD V)5. La CRD V exige que los bancos realicen evaluaciones proporcionadas según el perfil de riesgo de los accionistas. Los reguladores europeos establecen controles más estrictos para accionistas con participaciones cualificadas y en jurisdicciones de alto riesgo, mientras que los accionistas minoritarios con participaciones insignificantes están sujetos a revisiones simplificadas. Más allá, la Directiva 2013/36/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, también conocida como CRD IV, establece como accionistas con participaciones cualificadas a los que ostenten acciones superiores al 10% del capital social o derechos de voto.
● Estados Unidos: Supervisión de la Reserva Federal6. La Reserva Federal implementa una supervisión diferenciada basada en el “Ownership Control Framework”, que define niveles de control accionario y riesgo. Los accionistas que superan el 5% de participación enfrentan revisiones exhaustivas, mientras que aquellos con menos del 5% son evaluados bajo un marco simplificado que prioriza la verificación de antecedentes básicos.
● Reino Unido, Financial Conduct Authority (FCA) y la Prudential Regulation Authority (PRA)7, son los responsables de la evaluación de idoneidad de los accionistas y de regular las entidades financieras bajo la Ley de Servicios y Mercados Financieros de 2000. Según la normativa vigente, cualquier persona que quiera adquirir el control significativo de una entidad financiera (definido como el 10% o más de los derechos de voto) debe pasar por un proceso de evaluación de idoneidad.
● América Latina: Modelos de proporcionalidad en regulación bancaria. Países como Chile8 y México⁹ han adoptado principios de proporcionalidad en sus marcos regulatorios. En Chile, la Comisión para el Mercado Financiero (CMF) implementa revisiones diferenciadas basadas en el origen de los fondos y el porcentaje accionario. En México, la Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) categoriza los riesgos de los accionistas en entidades financieras para priorizar controles en jurisdicciones de alto riesgo fiscal.
Propuestas concretas para fortalecer el marco regulatorio
Para integrar el enfoque basado en riesgos en el marco regulatorio de República Dominicana aplicable a la revisión de los accionistas, se proponen tres mejoras claves:
Periodicidad de la evaluación basada en el riesgo
El instructivo actual establece revisiones anuales para todos los accionistas, sin distinguir entre niveles de riesgo. Este enfoque conlleva una carga administrativa considerable, tanto para los accionistas minoritarios como para los bancos que realizan la evaluación, y finalmente para el regulador, de cara a sus inspecciones habituales. En ese tenor, proponemos optimizar los esfuerzos, sin comprometer la transparencia, llevando a cabo las evaluaciones con una periodicidad que se ajuste según el perfil de riesgo:
● Accionistas de alto riesgo: Revisiones anuales; aquí incluiríamos a los accionistas significativos con alguna “situación agravante o mayor cuidado”.
● Accionistas de riesgo medio: Revisiones bianuales con un alcance estandarizado para los accionistas significativos sin situación agravante particular.
● Accionistas de bajo riesgo: Evaluaciones cada tres años, dentro de los cuales entrarían todos aquellos accionistas minoritarios sin antecedente negativo, salvo que existan alertas o cambios significativos en su perfil.
Respecto a este punto, encontramos una excepción en la práctica que amerita puntualizar, y sería el caso de los accionistas fallecidos. Para este caso, se debería suspender la evaluación de idoneidad hasta tanto se haya culminado el proceso de sucesión, pues un difunto no debería representar riesgo alguno. Ahora bien, en este momento, a los herederos sí les aplicará realizar la evaluación de idoneidad de cara a poder convertirse en accionistas del banco.
Documentación y evaluación proporcional según la participación accionaria
Es crucial introducir un enfoque diferenciado según el porcentaje accionario como parte de la evaluación acorde a los riesgos asociados. No solo para los bancos y el regulador, sino que por igual ofrece importantes ventajas desde la perspectiva del accionista, particularmente en términos de eficiencia y simplicidad en los procesos regulatorios. Este enfoque apoya la reducción de la burocracia, pues al momento de la gestión de la documentación, los requisitos son más específicos y alineados con el nivel de riesgo de cada accionista.
En lugar de exigir los mismos documentos a todos los accionistas acorde a si es persona física o jurídica, nacional o extranjero, se solicitan únicamente aquellos documentos necesarios para evaluar su perfil de manera eficiente. Esto reduce la carga administrativa y el tiempo que el accionista debe invertir en la preparación y entrega de información o documentación. Dicho lo anterior, nuestra propuesta sería:
● Accionistas significativos (mayores al 3%): (1) Evaluación exhaustiva de antecedentes financieros, legales y reputacionales y (2) requisito de presentar declaraciones juradas y documentación sobre beneficiarios finales.
● Accionistas no significativos (menores al 3%): Evaluación simplificada, centrada en: (1) confirmar identidad y (2) verificar antecedentes básicos (verificación en listas).
Respecto a la revisión de documentación para la evaluación, se propone incluir una excepción respecto de los casos de los accionistas (mayoritarios o minoritarios) que coticen en bolsa de valores, puesto que se encuentran sujetos al régimen de supervisión y transparencia más fuerte, sea del país que sea; y, por otro lado, sabemos que las acciones de este tipo de empresas se encuentran en continuo cambio de titularidad. Para estos casos, sí se debería solicitar solo la documentación societaria aplicable, así como la documentación que avale que cotiza en bolsa.
Otro punto importante a abordar, más allá del enfoque basado en riesgos, es el fin del criterio de “solvencia financiera” citado en el instructivo vigente, pues en otros países la revisión de estos temas se respalda en verificar la licitud de los fondos mediante los cuales los accionistas compran y adquieren sus acciones, y no para determinar si el accionista significativo “es lo suficientemente fuerte, para asegurar que disponen de la capacidad financiera para enfrentar cualquier problema o crisis financiera que se presente en la entidad, de acuerdo con su participación accionaria10”. Ciertamente, la Ley No. 479-08, en su Art. 91, establece para las sociedades anónimas que: “La responsabilidad de los accionistas se limita al monto de sus aportes11”, por lo que los accionistas bancarios solo responden hasta el monto invertido, y, en caso de realizar una inyección de capital adicional, se ha de enmarcar en una obligación moral y voluntaria.
Resolución de casos de no idoneidad
El marco actual carece de mecanismos claros para abordar casos en los que un accionista no cumpla con los criterios de idoneidad. De entrada, que lo determine la misma entidad pareciera ser, y es, un conflicto de interés, ya que estaría siendo juez y parte en este proceso y lo cual podría llevar posteriormente una contingencia legal para el banco. Por consiguiente, proponemos para reforzar la gobernanza y proteger la reputación del sistema financiero al abordar de una manera más efectiva y objetiva a los accionistas no idóneos que sea responsabilidad de la Superintendencia de Bancos la instrucción y decisión de venta de acciones de un accionista no idóneo en una entidad de intermediación financiera en un plazo determinado, asegurando la estabilidad del banco y mayor objetividad.
Fuentes
[1] Superintendencia de Bancos de la República Dominicana. (2017). Instructivo sobre la Evaluación de la Idoneidad de los Accionistas Significativos, Circular SIB: No. 010/17.
[2] Banco Popular Dominicano. (2023). Informe anual de gobierno corporativo 2023. Santo Domingo, República Dominicana.
[3] Superintendencia de Bancos de la República Dominicana. (2023). Instructivo General para la Supervisión Basada en Riesgos en Entidades de Intermediación Financiera, Circular SIB: No. 004/23.
[4] Superintendencia de Bancos de la República Dominicana. (2022). Instructivo sobre Debida Diligencia, Circular SB: No. 005/22.
[5] Unión Europea. (2019). Directive (EU) 2019/878 of the European Parliament and of the Council. Relativa a los requisitos prudenciales de las entidades de crédito y sobre la proporcionalidad en la supervisión.
[6] Board of Governors of the Federal Reserve System. (2020). Bank Holding Company Supervision Manual. Incluye el marco para evaluar la propiedad accionarial y los niveles de control en bancos estadounidenses.
[7] United Kingdom. (2000). Financial Services and Markets Act 2000, Chapter 8. UK Government Legislation.
[8] Comisión para el Mercado Financiero (CMF) de Chile. (2022). Normativa sobre Gobiernos Corporativos y Evaluación de Accionistas.
[9] Comisión Nacional Bancaria y de Valores (CNBV) de México. (2021). Guía para la Supervisión de Entidades Financieras y su Relación con Accionistas.
[10] Superintendencia de Bancos de República Dominicana. (2017). Instructivo sobre la Evaluación de la Idoneidad de los Accionistas Significativos, Circular SIB: No. 010/17.
[11] Congreso Nacional de la República Dominicana. (2008). Ley General de Sociedades Comerciales y Empresas Individuales de Responsabilidad Limitada No.479-08. Modificada por la Ley No. 31-11.
